Bezpłatna pomoc prawna dla osób o niskich dochodach: prawo, które wykorzystuje ćwierć swojego potencjału

Nieodpłatna pomoc prawna działa w Polsce od 2016 r. na podstawie ustawy z 5 sierpnia 2015 r. — w całym kraju powstało ponad półtora tysiąca punktów, w których adwokat lub radca prawny wyjaśni sprawę spadkową, pomoże napisać pozew o alimenty czy odwołanie od decyzji urzędu. Problem w tym, że prawo do porady istniejące na papierze i porada, po którą realnie da się sięgnąć, to dwie różne rzeczy. Kontrola Najwyższej Izby Kontroli wykazała, że system wykorzystywany jest tylko w około 25 procentach, część punktów mieści się w miejscach i godzinach, do których trudno dotrzeć osobie pracującej, a co trzeci sprawdzony lokal nie spełniał wymogów — najczęściej dlatego, że nie był dostosowany do potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Sprawne państwo mierzy się nie liczbą utworzonych punktów, lecz tym, czy człowiek o niskim dochodzie faktycznie dostaje w nich pomoc. Razem już w 2015 r. wskazywało wady tej konstrukcji i domagało się dostępności rozstrzyganej kryterium dochodowym oraz sytuacją życiową, a nie przynależnością do wyliczonej grupy.

Darmowa porada, do której trudno dojść

Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej weszła w życie z początkiem 2016 r. Powiaty otworzyły w niej sieć stałych punktów, w których dyżurują prawnicy finansowani z budżetu państwa, a część dyżurów prowadzą organizacje pozarządowe. Zakres jest szeroki i obejmuje właśnie te obszary, w których człowiek bez pieniędzy na kancelarię zostaje najczęściej sam: sprawy alimentacyjne, mieszkaniowe, dług, świadczenia socjalne, prawo pracy. Prawnik informuje o stanie prawnym, wskazuje sposób rozwiązania problemu, sporządza pierwsze pismo — pozew, wniosek, odwołanie — albo pismo o zwolnienie z kosztów sądowych.

W pierwotnym kształcie ustawy pomoc przysługiwała jednak nie każdemu, kto nie miał na płatnego prawnika, lecz zamkniętej liście kategorii: osobom do 26. i po 65. roku życia, posiadaczom Karty Dużej Rodziny, korzystającym z pomocy społecznej, kombatantom, poszkodowanym w klęskach żywiołowych. O prawie do darmowej porady decydował więc wiek albo liczba dzieci w rodzinie, a nie to, czy kogoś rzeczywiście stać na adwokata. Pracujący za kilka złotych na godzinę mężczyzna po trzydziestce, który nie pobierał zasiłku, wypadał z tej listy — mimo że jego dochód dawno spadł poniżej granicy, przy której można komukolwiek zapłacić za pomoc prawną.

Razem od początku wskazywało wadę konstrukcji

Ten sposób wyznaczania uprawnionych Partia Razem zakwestionowała już w stanowisku z 15 lipca 2015 r., przyjętym, zanim ustawa zaczęła obowiązywać. Poparcie dla samej idei darmowej pomocy prawnej szło tam w parze z krytyką dwóch rozwiązań. Pierwsze dotyczyło pieniędzy: środki rozdzielano między powiaty według całkowitej liczby mieszkańców, a nie liczby osób faktycznie uprawnionych, co Razem uznało za wadliwe „zwłaszcza w niełatwej sytuacji budżetowej Państwa". Drugie — kręgu uprawnionych. Ustawa, wyliczając grupy z prawem do porady, „tym samym zamyka drogę do nieodpłatnej pomocy prawnej osobom, którym taka pomoc – uwzględniając zasadę sprawiedliwości społecznej – byłaby należna".

Razem wskazywało dwie takie grupy wprost. Pierwsza to zatrudnieni na umowach śmieciowych, „gdzie wynagrodzenie wynosi często kilka złotych za godzinę pracy" — ludzie, którym „odmawia się opieki społecznej", choć ich dochód nie pozwala opłacić prawnika bez uszczerbku dla podstawowych potrzeb. Druga to samotni rodzice pobierający świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, u których dochód na osobę w rodzinie nie przekraczał wówczas ustawowego progu. W obu przypadkach chodziło o osoby o realnie niskich dochodach, które nie mieściły się w kategoriach zdefiniowanych wiekiem czy liczbą dzieci. Wnioskiem stanowiska nie było rozdanie darmowej pomocy wszystkim, lecz uporządkowanie zasad tak, by trafiała tam, gdzie brakuje pieniędzy na płatnego prawnika:

W tej sytuacji RAZEM uważa, że najlepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie jednolitego i wyłącznego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie uprawniającego do skorzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej.

Gdyby ustawodawca chciał jednak zachować także inne przesłanki niż dochód, Razem postulowało dołożenie kryterium dochodowego do już wymienionych grup oraz „rozszerzenie listy uprawnionych o osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej".

Reforma z 2019 r. poszerzyła krąg, ale nie domknęła dostępności

Część tej krytyki życie dopisało samo. Od 1 stycznia 2019 r. znowelizowana ustawa zerwała z zamkniętą listą kategorii: nieodpłatna pomoc prawna przysługuje odtąd każdej osobie, która nie jest w stanie ponieść kosztów odpłatnej pomocy prawnej i złoży o tym proste oświadczenie prawnikowi dyżurującemu w punkcie. Tą samą nowelizacją dodano nieodpłatne poradnictwo obywatelskie, nastawione na sytuację konkretnego człowieka — od długów po sprawy mieszkaniowe. Kryterium przestało zależeć od metryki, a zaczęło od zasobności portfela, co odpowiada logice, o którą Razem upominało się w 2015 r.

Zmiana progu wejścia nie rozwiązała jednak problemu, który stanowisko sygnalizowało pod pojęciem realnej dostępności. Prawo do porady zapisane w ustawie jest warte tyle, ile możliwość skorzystania z niej przez osobę, która nie ma pieniędzy, czasu wolnego w środku dnia roboczego ani łatwego dojazdu do siedziby powiatu. I dokładnie w tym miejscu system się sypie.

NIK: system pracuje na ćwierć gwizdka

Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła funkcjonowanie nieodpłatnej pomocy prawnej w powiatach w latach 2020–2023 i oceniła je surowo. Głównym ustaleniem jest niewykorzystany potencjał: prawnicy dyżurowali, budżet płacił, ale zgodnie z przeznaczeniem system działał tylko w około 25 procentach — adwokaci i radcowie udzielali średnio jednej porady dziennie, w czasie do godziny. Na utrzymanie punktów i honoraria prawników powiaty dostały w tym okresie z budżetu państwa łącznie 351 mln zł, a średni koszt jednej udzielonej porady wyniósł 248 zł i wahał się od 91,56 zł do 3003 zł w zależności od powiatu. Rozpiętość ceny jednej rozmowy z prawnikiem od dziewięćdziesięciu złotych do trzech tysięcy pokazuje, że pieniądze idą nie za liczbą realnie obsłużonych ludzi, lecz za samym utrzymywaniem pustych dyżurów.

Za tą nieefektywnością stoją konkretne bariery dostępu. Ponad połowa lokalizacji punktów nie była poprzedzona żadną analizą, gdzie porad faktycznie potrzeba, więc trafiały tam, gdzie akurat było wolne biuro, a nie tam, gdzie mieszkają uprawnieni. W części powiatów punkty czynne były tylko do godziny 16, co odcina od nich osoby pracujące i uczące się — a więc również zatrudnionych na niskopłatnych umowach, o których pisało Razem. Do tego dochodzi bariera dla samych osób z niepełnosprawnościami: jedna trzecia obejrzanych przez NIK lokali nie spełniała wymogów rozporządzenia, a najpoważniejsze uchybienia dotyczyły właśnie niedostosowania pomieszczeń do ich potrzeb. Powiaty nie prowadziły też skutecznej informacji o systemie, więc znaczna część potencjalnych klientów po prostu nie wie, że darmowa porada im przysługuje. Suma tych braków sprawia, że pomoc prawna dociera do osób o niskich dochodach w ułamku skali, na jaką pozwala wydawany na nią budżet.

Co proponuje Razem

W Deklaracji programowej z 2025 r. Razem wiąże dostęp do prawa najściślej z tą sferą, w której jego brak uderza najdotkliwiej w samotnych rodziców — z egzekucją alimentów:

Zagwarantujemy wypłatę świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego dla wszystkich rodzin. Uprościmy procedury, obniżymy koszty i zapewnimy darmową pomoc prawną w sprawach o alimenty.— Deklaracja programowa Partii Razem (2025), rozdz. „Państwo, na które możesz liczyć”, pkt 9, partiarazem.pl

Program stawia więc twardą gwarancję w jednym, precyzyjnie wskazanym obszarze — sprawach alimentacyjnych, w których dochodzenie należnych dziecku pieniędzy bez prawnika bywa ponad siły osoby i tak już obciążonej samotną opieką. Tło tej gwarancji wyznacza wcześniejsze stanowisko partii: pomoc prawna ma być realnie dostępna dla osób o niskich dochodach i w trudnej sytuacji życiowej, rozstrzygana kryterium dochodowym, a nie przynależnością do wyliczonej kategorii. Z zestawienia obu dokumentów wynikają trzy kierunki:

Dostępność rozstrzygana dochodem i sytuacją życiową — utrzymanie i domknięcie logiki, w której o prawie do darmowej porady decyduje realna zasobność, a nie metryka czy liczba dzieci; rozszerzenie faktycznego zasięgu na osoby w trudnej sytuacji materialnej, w tym zatrudnione na niskopłatnych umowach.
Twarda gwarancja w sprawach o alimenty — darmowa pomoc prawna dla rodzica dochodzącego świadczeń, sprzężona z uproszczeniem procedur i obniżeniem kosztów po stronie Funduszu Alimentacyjnego; o samym Funduszu piszemy w tekście o wypłacie alimentów dla wszystkich rodzin.
Sprawiedliwy podział środków między powiaty — pieniądze idące za liczbą osób uprawnionych, a nie za samą liczbą mieszkańców, tak by budżet trafiał tam, gdzie porad naprawdę potrzeba, zamiast finansować puste dyżury wytknięte przez NIK.

Dostęp do prawa jest przy tym najbardziej konkretny wtedy, gdy chodzi o alimenty i egzekucję świadczeń należnych dzieciom — obszar, w którym samotne matki najczęściej zostają z problemem prawnym bez środków na prawnika. O tym, jak sprawny dostęp do prawa i skuteczna egzekucja alimentów przekładają się na sytuację kobiet, piszemy w siostrzanym serwisie Razem dla kobiet.